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imported: 2026-08-22 01:13
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words:
2026-08-22: 36541
目录
廉租房之弊：西方的与中国的
户籍制度改革的误区与突破口
土地流转与农业现代化
土地流转的过去、现在和未来
政府的表外业务
治理地方债务激增
如何摆脱土地财政
新一轮财政改革须提上议事日程
土地制度改革与修法建言
版权页：
书名：以利为利——求索住房与土地财政之路
出版人：黄隽青
策划：侯玥玲周子默 王雪
编辑：侯玥玲 周子默 张凌嘉
作者：秦晖 陶然 张曙光 李昌平 陈昌华 刘煜辉 陆磊 胡祖六 盛洪等
监制：邹积川
封面设计：武兵
版式设计：宋欣荟
特别鸣谢：财新传媒 胡舒立 王烁 徐晓
出品：中南博集天卷文化传媒有限公司
版权所有•侵权必究
廉租房之弊：西方的与中国的
秦晖 清华大学人文学院历史系教授、博士生导师
廉租房制度并非十全十美
当然，这世界上难觅十全十美，廉租房即便像西方那样发展了多少年，制度再完善，也还是有弊病的。除了福利国家一般性高福利制度的弊病外，仅就住房福利而言，廉租房制度也有一些独特的问题。一是穷人集中居住的廉租房社区往往人文环境很差。像美国纽约的哈勒姆，芝加哥的罗伯特泰勒豪姆，圣路易斯的普鲁伊艾格，都是廉租公寓楼群，就建筑外观看并不差，我曾开玩笑说就像我住的蓝旗营小区（北大清华合建的教授楼区），但仅仅是建筑外观而已，讲到治安和秩序就完全两回事了。尤其像美国这样的福利房低覆盖率国家，既不像北欧那样大比例的人口住公房，居民构成比较均衡，也不像印度完全是民间自然形成的贫民窟，房屋虽破烂却存在着一定的传统道德秩序，犯罪率并不高。而美国这些由国家为最贫困群体集中建设的社区，治安比上述两者都糟糕。
为此，美国从20世纪80年代起陆续拆除了一些治安问题严重的贫民廉租楼小区，转而推行贫富混合居住的“希望计划”，力图把廉租房分散兴建在中产社区中间。但这个做法也很难解决问题：
一是美国社区自治发达，让中产居民接受在其聚居的社区间兴建贫民廉租房，这工作并不好做，因而“希望计划”进展缓慢。
二是即便国家经过多方努力可以把贫民廉租房建到中产社区，却不能禁止原有中产居民迁出。在房屋交易活跃、居住流动性大、几乎人人开车、不那么看重居住区位，但很重视人文环境的美国，“穷人迁入后富人就迁出”的现象很常见。事实上像哈勒姆这样的地方，当初并非如今这种贫民区，而是在罗斯福新政以后，随着政府在此为穷人兴建廉租公寓楼，中产居民不断外迁，才逐渐成为今天这种“建筑壮观的贫民窟”的。如前所述，由于没有身份特权的传统壁垒，美国的城市化一向比欧洲自由，因此与法国铁腕伯爵驱逐穷人的“奥斯曼现象”相反，穷人进城把富人挤走一直是美国城市化进程的特点。“混合居住计划”能否改变这个特点，确实很难断言。
最后，贫富混居就算能实现，它在总体上对犯罪率的影响究竟如何也不无争议。穷人犯罪率较高，大概古今中外皆然。（这个事实陈述自然不是歧视穷人的理由，因为穷人首先是不幸的，谁愿意做穷人？）集中的贫民区如果犯罪比较集中，把贫民分散居住可能也不过是分散了犯罪而已，总的社会犯罪率是否会下降仍有疑问。同时，贫民集中区无疑会有一些不利于治安的因素（如犯罪仿效率高、易于出现团伙等），但也会有些利于治安的因素（如社区同质性强，不易产生社区内被歧视感，并因此滋生怨恨等），而贫富混居则会有与此相反的两种因素。因此它究竟利弊如何，还有待于观察。
于是除了推进贫富混居计划外，美国人也在想别的主意。改公屋（无论集中建设还是分散建设）政策为帮助穷人买房的政策就是一个主要思路。因为分散化的随机买房既可以避免公屋区治安问题，又可以使“穷人有房住”进化为“穷人当房主”，趋近于“业主社会”的理想。于是在朝野、左右、贫富各阶层的共同推动下，近二十年来美国不再扩大住房福利覆盖率，而主要采用不断降低首付和初期利率的办法撤除按揭门槛，使越来越多的穷人得以贷款买房，提高住房自有率。由此形成的信用风险则通过“房贷证券化，证券市场国际化”推动房价不断走高来化解。
这实际上是利用金融全球化和美元的全球货币地位向世界金融市场透支，以帮助美国穷人当“业主”，本质上也可以视为一种以全球金融风险为代价的特殊的“高福利”住房政策。当然，2008年由美国次贷危机引发的全球金融海啸证明这是一个非常糟糕的馊主意，此路肯定不通。危机爆发后西方出现关于原因的左右论战，左派责怪“华尔街寡头”推动了金融“过度自由”，右派抱怨政府出于民粹考虑推动穷人买房制造了变相的高福利陷阱。其实笔者曾指出：两种指责都其来有自，实际上这是西方民主国家左右翼都要讨好民众，而在当代全球化背景下与中国这类行为相反的国家出现“两种尺蠖效应的互动”所积累的结果。
实物分房，还是房租补贴？
当然，靠透支全球使“穷人成房主”行不通，并不能说明传统福利国家廉租房制度的缺点不存在。除了公屋区的人文环境弊病外，这种制度的公平性也存在问题。这里指的倒不是西方右派对一般福利制度正当性的质疑（他们认为取富益贫的二次分配是“侵犯产权”，本来就不应该），也不是指廉租房的初始分配有什么弊端。应该说，在许多民主法治比较健全的发达国家，廉租房的初始分配办法相当完善，基本上都能达到济贫的目的。问题在于廉租房作为一种实物分配很难回收。有些人在分到廉租房时确实是穷人，但以后他上升成为中产，甚至致富了，廉租房却不退回，甚至被用来转租牟利，导致许多廉租房在经过相当长时间后已经不是原来的受房者居住，不仅有悖于济贫的初衷，偷渡客和其他非法移民成为公屋转租户的现象也日趋严重。
为此，一些国家采取提高廉租公屋租金、缩小与市场租金差距的办法增加持有成本，以促使不需要者退回廉租房。但是如果“廉租”不廉，福利意义也就下降乃至丧失，国家又何必多此一举？
更多的人则认为住房福利即使必要，方式也应当改革。比如改实物分房为房租补贴，向穷人分发租房券（专用于支付房租的代金券），让他们自觅租房。将来他如果不再是穷人，租房券可随时停发，比收回廉租房要容易得多。而更“自由主义”的人则进一步认为房租补贴可以发现金，不必搞代金券，让穷人对如何使用补贴可以有更多的选择。比方说如果他宁愿浪迹天涯，在流浪中消费这笔钱，那么你有必要逼他只能用这钱来交房租吗？
当然相对于这种说法，笔者还是赞成租房券的。因为个人自由的领域不管多大，总还是要有“群己权界”的约束，“流浪生活”与“私搭乱建”作为个人选择都带有一定程度的“负外部性”（无论古今中外，从公共秩序的角度没有一个国家乐见流浪汉和贫民窟的充斥），正因为如此，笔者在此前也指出“违章建筑”的概念不是不能存在，只是它必须满足一定的条件。像“旧济贫法”那样拘禁流浪汉和强拆贫民窟肯定是不对的，但社会提供的住房保障（无论廉租公屋还是房租补贴）应该用于住房，而不是用于“资助流浪”，则是合理的要求。
租房券相对于政府直接投资于廉租房，犹如一些福利国家给穷人发放教育券以替代政府直接办公立学校、发放医疗券以替代政府直接投资公立医院，都是一种既保证了公共资金帮助穷人的转移支付，又能尽量避免“官办事业”弊病的可取思路。这些思路可以增加福利接受者的选择，可以利用竞争机制促使住房、教育和医疗的提供者改进服务，乃至激励这些提供者增加服务。而另一方面，租房券和教育券、医疗券一样，作为确定用途的公共福利资助，与直接给穷人发现金相比也合理得多。因为个人消费理性有局限，不仅一些消费行为有负外部性，更有些是个人理性无法控制的（如成瘾者的吸毒）。这当然不能成为政府管制个人钱包、侵犯一般性消费者主权的理由，但是公共福利资助不能被非理性消费，房租补贴不能资助流浪更不能资助吸毒，则是没有问题的。专用代金券在这方面无疑比现金补贴效果好得多。
不过，租房券的发放与廉租公屋的实物分配制只是住房福利制度的两种不同方式，它们本身都仍然有高福利还是低福利的争论，而且针对廉租公屋的具体弊病提出的租房券对策，也不能解决福利制度本身存在的一般性问题。所以在他们那里，关于住房问题尤其是穷人住房问题的争论仍然存在，而且会继续下去。
不知道什么最好，但清楚什么“最不好”
但是我们看到，所有这些讨论在宪政民主国家都是有底线的。喜欢“大政府”的人可以加大政府责任，鼓吹高福利，可以主张多建廉租公屋，但不会赞成政府权力无限，不会鼓吹强拆贫民窟；喜欢“小政府”的人可以强调减税、低福利，可以主张少建廉租公屋，乃至不建公屋只发租房券，甚至只发现金补贴，但也不会完全否定转移支付、推卸政府责任，对穷人的困境放任不管。而无论哪一派，更不会既反对廉租房，又鼓吹强拆贫民窟。政府权力大到可以要你死就死，要你活就活，而责任小到可以不管你死活，这是秦始皇时代的情况。而在宪政时代，这既不是他们左派的主张，也不是他们右派的主张，无论美国人还是瑞典人也都不能容忍这种状况。换句话说，历史进步到今天，人们仍然面临许多难解之惑，包括在穷人居住问题上。人们“不知道什么最好，但清楚什么‘最不好’”。这就是进步所在，同时也是问题所在。
因此，以上对发达国家廉租房和其他住房福利政策教训的叙述，并不是要根本否定这种政策的进步意义。无论如何，西方国家虽然与我国历史的发展路径区别很大，然而“没有自由的时代”和“没有福利但有特权的时代”他们也不是没有经历过。西方国家历史上没有过我国古代专制帝国时代的户口管制，但在中世纪农奴制时代绝大多数人也是被束缚于土地，同样没有迁徙自由。农奴制过去以后，西方国家也经历过一个“旧济贫法”时代，对流动的穷人滥施强权却很少负保障之责，导致穷人自由、福利双不足，同时产生了很多“西方孙志刚”式的故事。后来到了自由资本主义时代，西方国家也出现过奥斯曼那样的“铁腕伯爵”强拆贫民窟的现象。从这些情况看，我们的今天就是他们的昨天，这并没有什么难以理解的。
经过顽强的努力，他们在对统治者限权与问责两方面取得了突出的进步。首先是穷人获得不受驱逐的权利，实现迁徙自由，并开始要求享有保障的权利；其次，到福利国家时代社会保障包括居住保障取得了明显的进展——所有这一切构成了近代以来人权进展在迁徙与居住方面的完整线索。
尽管廉租房制度有很多毛病，犹如贫民窟现象也有很多毛病一样，但是没有人认为廉租房制度的毛病可以用听任穷人流离失所来解决，犹如没有人认为贫民窟现象可以用“强化城管，取缔违章建筑”来解决一样。而既没有廉租房又取缔贫民窟的其他一切安排，例如以大量家庭离散为前提的“两栖人”制度、索韦托式的“城外城”制度和没有迁徙自由的农奴制度等，在他们看来都比那两种毛病坏得多。最典型的就是南非，尽管民主化以后他们的城市“底特律化”弊病的严重似乎证明了当年种族隔离理论家的预言，在我们这里也引起了批评自由和批评福利的两种人对南非现状的指责和对南非过去种族隔离制度或明或暗的同情，但是现在南非没有什么人认为应该回到或者能够回到过去那种制度。
我国未来的发展如果要有道义上的感召力，当然不能停留于血汗工厂的“竞争优势”。笔者曾指出，我国目前的贫民权利还处于西方“旧济贫法”与“新济贫法”交替时代的水平，随意驱逐、禁锢、惩罚穷人的做法引起越来越大的非议而逐渐被禁，穷人主动要求公共服务的呼声也开始出现。自由迁徙的“消极权利”和社会保障的“积极权利”都方兴未艾，不给廉租房又强拆贫民窟的做法越来越难持续，因此对他们经历过的这两种现象进行再认识是非常必要的。不过，我认为更重要的是认识到我们的问题背景与他们的不同。
“驱逐贫民窟，许诺廉租房”，可能吗？
西方民主国家的廉租房和其他住房福利制度都有两个重要前提：一是政治上的民主制度，它决定了国家财政的运用必须向多数人倾斜，再分配无论力度如何，方向上只能是趋向平等的“正调节”而不能是反平等的“逆调节”。二是穷人在可以“要求保障”之前先有了“不受驱逐”的权利，或者说他们是在“消极自由”的基础上获得“积极自由”的。如果没有这一前提，作为被驱逐对象的穷人根本不可能成为廉租房的申请者。
而缺了这两个前提，廉租房制度就与其他再分配制度一样很难具有“正福利”性质，上面所说的廉租房制度的优点很难落实，而它可能产生的缺点，则与上述西方廉租房制度的缺点不可同日而语。
实际上，我们今天搞廉租房建设时提到的境外榜样，民主福利国家就不用说了，包括新加坡、中国香港等不那么民主，因而我们一些人更以为可以借鉴的地方，当初也都是承认棚户区的存在，并且通过向棚户居民提供公屋来逐步缩小乃至基本消除了这些贫民窟的。而且我国现今的廉租房同样以城市户籍的“住房困难户”为主要提供对象，他们常常就是棚户区居民，并且以此为理由来申请廉租房。换句话说，无论西方、东亚还是我们现在能够确实发挥作用的廉租房制度，其实质都是“承认贫民窟，争取廉租房”，而不可能是“驱逐贫民窟，许诺廉租房”。
然而，我国这种“能够确实发挥作用的廉租房”其实作用极其有限，因为我国如今“城市户籍的‘住房困难户’”其实为数不多——这并不是我们有什么独特的“优越性”。事实上，几乎所有城市化进程中的国家，“城市贫民”主要都是新移民，老市民是很少住在贫民窟的，只不过他们的新移民被承认为城市贫民，而我们的新移民仍被视为“外来人”罢了。由于我们城市中这些“外来人”没有“不受驱逐权”，因此廉租房制度无法覆盖他们。又由于我国政治民主滞后，权力制约不足，“负福利”难以消除，包括特权化的住房福利在内，于是我国目前“保障性住房”政策的两大毛病，即“经适房优先公务员，廉租房不给农民工”，就成了最抢眼的问题，而远比上述西方廉租房制度的问题突出了。
（原载2011年5月16日《经济观察报》）
户籍制度改革的误区与突破口
陶然 中国人民大学经济学院教授
作为全球增长最快的经济体之一，中国正在经历人类有史以来最大规模的人口城市化过程。从1995年到2007年官方公布的数据来看，城市化率从29%迅速增加到45%，但目前具有城市户口的人口只占全国人口的35%左右。这么大的差距，除了包括一些被征地但未转户口的失地农民，以及由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误导致的误差之外，主要是由于存在上亿来自农村但主要在城市工作、居住的农村迁移人口。虽然进行城市化率统计时已把他们看成城市人口，但现有户籍制度下他们并没有得到城市户口，仍然处在无法实现永久迁移的“半城市化”状态。
虽然近年来很多地方政府都宣称已经进行了各种类型的户籍制度改革，但如果仔细考察这些改革，就可以发现中国的户籍制度不仅仍然存在，而且还在继续发挥作用。除了主要大、中城市的户籍制度没有真正放开外，跨省区的户籍制度改革更是困难重重。户籍制度的继续存在，使得中国的乡-城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化过程中那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式，而多以临时性、单身、钟摆式迁移为主。流动人口在城乡间的往返式流动，不仅带来了每年春运期间巨大的交通压力和移动成本，也给流动人口家庭和整个社会带来了多维度的负面影响：农村流动人口不得不忍受家庭分居、子女教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛苦。特别是因父母外出打工而无法监督子女学习，几千万的打工者子女在农村学校就读，即使是在农村寄宿制学校就读，其心理、生理发育也往往会受到很大的负面影响，不仅对这些孩子的前途非常不利，而且也不利于社会的长久稳定和持续发展。
随着2010年中央发布一号文件提出要稳妥地推进户籍制度改革，户口问题又成为政府乃至全社会共同关注的焦点。但无论是中央提出的户籍改革方案，还是各个地方已经进行的各种户籍制度改革，不能不说仍然存在很大的局限性。如果不突破这些局限，很难相信我们能够在户籍制度改革方面取得有实质意义的突破。
回顾一下我国各个地方在户籍制度改革上已经采取的举措，可以看到从1997年开始全国就有近400个小城镇进行户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2000年，中共中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定在县级市市区及县以下城镇的农民，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。
但有意思的是，这一系列小城镇的户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的情况。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民。但本地农民一旦想获得小城镇户籍，往往要放弃农村土地和计划生育政策给予农民的二胎指标，所以这些地区的农民基本没有什么积极性去争取城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。
同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。外地城市人口要获得本地户口，一般至少需要购买本地价格高昂的商品房，并同时获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍体制方面算是非常宽松的城市为例，现有的规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对于绝大部分到杭州打工的农民工来说，显然是天方夜谭。而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万甚至上千万元，或在本地开办企业创造几百人以上的当地就业机会。
大城市户籍制度改革中的一个例外是河南省郑州市。2001年，郑州实行新的户籍制度，并在2003年“全面放开”，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。但这样做的结果是2001年11月至2005年４月间郑州市转户的38万多人中，18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。随着大量农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源僧多粥少的尴尬处境越来越突出，特别是教育领域。迅猛增加的学生生源让郑州市的中小学班级爆满，有的班学生数目高达九十多人；一些学校的操场站不下全体学生，只好实行每周一、三、五和二、四各班轮流做操的制度。由于本地财政资源不足，市政府只好最后叫停户籍制度改革。
郑州的例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同的城市同时推动，以防止单个或少数城市行动导致人口剧增而带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源为流动人口提供相应的公共服务，无论这种资源是来自中央转移支付，还是地方政府自有的或新增的财力。
不妨再来看看中国“城乡统筹综合配套体制改革试验区”的成都市的户籍改革。按照2006年成都市委、市政府正式下发的《关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》，如下人口可以获得成都市户口：
1．成都市人口在中心城区、区（市）县城、建制镇建成区取得合法产权房屋并实际居住的，或连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口。
2．在中心城区、区（市）县城和建制镇建成区购买90平方米以上商品房或二手房并实际居住，且与成都市用人单位签订劳动合同以及不间断缴纳社会保险1年以上的市外人员，可在实际居住地登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。
3．暂住满3年，拥有合法固定住所，与成都市用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险3年以上的市外人员，可登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。
4．城镇新型社区建设用地，在符合相关规划、农民进入城镇新型社区居住、原宅基地交由当地政府组织复耕的前提下，由国土部门将土地性质依法转变为国有土地后，统一办理国有土地使用证和城市房屋产权证。
仔细考察上述条件，第一个虽然看似宽松，如“连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口”，但实际是针对成都市辖区范围内（包括远郊区县）的人口，所以这里有所放开的是本市农民到城镇入户，对象只包括成都市行政区域内的户籍人口。而对于来自成都市外的流动人口，条件则要苛刻很多，主要是第二条和第三条，或者购房入户，且面积在90平方米以上（2009年后为刺激房市改为70平方米），或者缴纳社会保险三年以上。客观说，相比于其他一些大城市，成都外来入户条件已经不算严苛了。但缴纳社会保险三年以上还是把很多自我雇用者排除在外，而且入户人员在成都范围内的合法固定住所，需达到本市城镇住房保障对象的住房困难标准：每人16平方米。除了上述购房、缴纳社保入户以外，成都还有投资入户，而且2009年后，成都市投资入户由以前的在中心城区、县城、建制镇投资分别达到200万元、100万元、50万元以上，降低到50万元、30万元、15万元，并将以前的投资范围从生产性扩大到经营性、流通性和非经济领域。总体来看，即使是综合改革试验区的成都，其城乡统筹改革方案也基本上很难涵盖那些来自外地的农民工和自我雇用的流动人口。外来人口一般还是要在本城市购买商品房，才能够获得城市户口。
其实更有意思的是成都市上述入户条件的第四条，即集中居住后入户，这其实是针对本地的被拆迁或征地农民。作为我国城乡综合改革试点的成都市从2003年就开始探索实施“三个集中”的统筹推进，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。当农民被征地或拆迁后，政府就可以获得非农建设用地或者非农建设用地指标，然后用于工商业开发获得预算外土地出让金和因此带来的二、三产业发展后的预算内税收收入，然后政府再给失地农民转为城市户口。实际上，无论是搞“三个集中”的成都，还是通过“地票交易”操作的重庆，以及搞“宅基地换房”的天津和所谓“两分两换”（宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障）的浙江嘉兴，都是在政府主导下着眼于农村土地或建设用地指标而进行的、政府主导补偿标准的征地行为或土地发展权转移行动。在这个过程中农民往往缺乏谈判能力，补偿很可能偏低。实际上，我国近年来的很多地方的户籍改革，本质上都是以给城市户口为名进行的“土地财政”行动。实际上，很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就比较值钱，自己的非农就业收入也不低，城市户口对他们意义也不是很大，而政府很有积极性为这些人“解决”户口，无非是看中了他们的土地，而那些最需要城市户口的外来流动人口的户籍问题，地方政府则基本没有动力解决，只是把他们当成廉价劳动力。这样的户籍改革，积极意义到底有多少确实值得存疑。
户籍制度改革中存在的另外一个重大问题是跨省区的户籍改革进展非常缓慢。那些户籍制度改革比较快的地区，如浙江、广东等地，其户籍管制放松的对象也主要是本地区或者本省的农村移民。由于我国的人口迁移有相当大的比例是跨地区或者跨省迁移，特别是从内地向沿海的迁移和从发达省份内部较不发达县市向更发达县市的迁移，所以，即使那些发达地区的省市放松了对本地农民的城市户籍准入条件，这种改革也必然因为无法覆盖到来自外省市的大量农民工而存在非常大的局限性。
最近，一些地方开始搞积分制，探索户籍改革的新路数。比如广东省中山市，按照流动务工人员的学历、年龄、工作年限、纳税程度等进行累计积分，根据积分情况流动人员可享受入户和子女入学等相应待遇。截至2010年3月已有6.6万流动人口子女入读公办学校，占流动人口子女总数的40%。这虽然比前面谈到的户籍制度改革要更进一步，但往往积分的条件过于烦琐。比如，中山市的积分制具体计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分，其中基础分指标包括个人素质、参保情况和居住情况三项内容，附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、表彰奖励、社会贡献、投资纳税等十项内容，扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。而且积分制采取总量控制、排队优先的原则，并非达到分数都可以入户。要根据该市每一年的经济发展情况，制定出相应可入户的数量，按积分的高低进行排队。这就导致这种改革也往往无法解决大部分需要户口的流动人口的落户问题。
应该指出，中山的探索还是有很大的积极意义的，但如果真正以人为本，就应该简化积分条件，改变积分内容，比如个人素质这一项目，不管是以学历来评估的，还是什么其他条件，都具有一定的歧视性和不合理性。考虑到目前我国的流动人口已经超过2亿，其中来自农村的在1.5亿左右，户籍制度改革确实需要渐进。因此，迁入地城市设定不太高的收入或就业要求或者一定的居住年限，达到者就可以申请，是一个不错的办法。但其中的关键在于，标准要简单，不能有歧视性，程序也不能过于复杂，唯有如此，户籍改革才能够真正做到把每个流动人口都当成一个平等的个体，渐进式地实现城乡二元结构的突破。
（原载《改革内参》2011年第4期）
土地流转与农业现代化
张曙光 中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授
盛洪（北京天则经济研究所所长）：这一次是天则经济研究所第406次学术报告会。我们请到天则学术委员会主席张曙光教授来做报告，题目是“土地流转与农业现代化”。土地制度是现在大家非常关注的一个问题，天则所近年来对其也很重视，并从各个角度进行研究。近三四年里，张曙光老师几乎每年都主持一个项目，今年这是第三个项目。同时，张老师还主持了一个土地制度变迁的案例研究。可以说，张老师把大量的精力都放在了土地制度研究上。今天报告的成果包含了张老师多年来的积累，下面有请张老师发言。
谢谢大家！大家都知道，改革开放以来，随着工业化和城市化的高速发展，中国社会发生了很大的变化，这个过程中，农村人口和土地的关系引起了一系列的根本变革。所以，面对城市化的进一步加速，农村和土地问题显得更加重要。因为，所谓的城市化，就是农民的城市化，就是减少农村人口、增加城市人口的过程。对这个问题的研究，涉及几个农民群体，一个是已经进城的农民工；一个是城市周边的农民，因为城市周边地价上涨很快；而粮食安全问题又涉及种粮的农民。所以，这个问题相当复杂，需要深入到实际中去观察、调查，然后进行研究概括。从2006年开始，我主持做了三个报告。前两个都在这里讲过，一个是“城市化背景下土地产权的实施和保护”，第二个是“集体建设用地地权的实施和保护——兼及‘小产权’房问题”。第三个就是今天要讲的“土地流转与农业现代化”。我们写了4万多字的报告，很难讲得仔细，我就选主要的方面给大家报告一下。
首先，我讲一下土地流转和规模经营政策的演变和对其的评论。改革开放以后，由于公社体制效率低，我们放弃了公社，改用联产承包责任制，从原来的集体经营变成一家一户的经营。一家一户的经营解决了外部性的相互施加和搭便车的问题，在农民的土地使用权和收益之间建立了联系，使激励得到了增强，农业生产得到了发展，加上粮价提高，中国农业在20世纪80年代初呈现出良好的局面。1984年，粮食问题基本得到解决，甚至出现了仓容危机。
粮食问题解决后，一部分农民从土地上解放出来，进入了非农产业。这些农民不愿意再继续种地，于是，联产承包责任制就面临一个问题：农民不愿意包地怎么办。政府提出了两个办法。1984年的一号文件规定：个人不愿意包的地，集体可以收回去，再重新转包；也可以个人直接转包。到了1986年，一号文件正式提出，土地可以流转给大户，以进行适当的规模经营。这样，土地流转就开始了。这时的流转都是自发流转，规模很小。1993年是一个关键的时间点，中央出台了关于农村和农业改革发展的文件，其中正式对规模经营进行了规定：在坚持自愿的原则下，农民的承包地可以流转，农民可以进行适度的规模经营。但当时有很多集体随意扩大留用地，实行两田制或者反租倒包方式。政府为了保护农民的承包权，很多文件针对流转中的问题明确提出：可以集体流转，也可以个人流转，但反对两田制和反租倒包。不过，当时的土地流转仍以反租倒包为主要形式。其实，1987年政府在一些试验区试行土地流转时，苏州等实验区里，大部分土地流转采用的就是反租倒包的形式。2001年，18号文件出台，是关于土地流转问题的若干规定。紧接着，2002年，出台了《土地承包法》，提出了平等协商、自愿、有偿三个原则，并规定流转主体是承包户，任何组织和个人都不能强迫或者阻碍承包户进行土地流转。2005年又出台了关于土地流转的具体规定。土地流转逐渐走上了规范化的道路。为了促进土地流转，政府还延长了承包期，先是规定承包期延长至30年，2008年的文件规定承包关系为长久不变。而取消农业税后，土地流转的条件发生了变化，因为是否有农业税影响到承包合约的制订。可以说，2008年十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来了。根据统计数据，2003年土地流转的规模很小，4%～8%，城市郊区等相对发达的地方也只有20%左右；而到了2008、2009年，流转地就占到了承包地的20%，发达地区达到了40%。
我们可以看到，土地流转的过程中地域特征非常明显。土地流转开始发展的时候主要在发达地区，内地流转的规模很小，承包的主体也是一些大户。而城市周边，也多是建设用地盖了工厂后，剩下一小片地包给外地来的大户。由于当时有农业税和依托于农业税的“三提五统”，土地转出户一般不向转入户收取报酬，有的甚至还倒贴，因为转入户要交农业税和“三提五统”。但农业税取消后，合同就变了，转出户不仅收一定的租金，而且国家还给承包户一定的补贴。土地大规模流动后，内地农民流出地区也出现了土地流转的现象。流入的有三种，一种是大户，这在内地是主要的部分；一种是农民自己组织成立的土地股份合作社，这在内地和发达地区都有；三是外部企业，以前政府不提倡反租倒包，也不鼓励企业到农村大规模包地，但现在，外部农业企业到农村包地已经成为土地流转的主要形式。以上是对不同阶段发展的简单梳理。
报告主要讨论的是第三个阶段的6个案例，今天我讲其中4个。第一个是北京郊区的案例。这个地方是通州区于家务乡前伏村，它离通县县城还有十公里，是北京市少有的几个少数民族农区之一。通州地区的流转主要发生在21世纪，而于家务乡的流转主要发生在2003年，特别是前年（2008年）以后，因为前年于家务乡建了一个南瓜园，搞得还不错，原因是上面要求流转，地方也要政绩。于家务很穷，人均收入只有3000块钱，集体经济是空架子，现在欠了86万元还多的债。有些承包户确权但没有地，一个月给130块钱，但有时130块钱都拿不出来。所以，干部也坐不住了，提出要土地流转，并积极到外面去联系，引进外部企业。有了目标企业后，干部和老百姓讨论。老百姓提出了很多问题，比如，买好的种子、化肥怎么办，反租倒包把地拿走后不给钱怎么办，有人想种地怎么办，等等。干部提出的解决办法是，种子化肥可以转让，对想种地的人，就从旁边另分一块给他们。前伏村土地流转的对象是神农河谷稻香农业发展有限公司，开始谈判是一亩地每年给农民700块钱的租金，老百姓不愿意，认为太低。后来改到800块钱，这样同意的比例从50%提高到了70%。干部又给大家算了一笔账，大家种地，一茬儿小麦，一茬儿玉米，最后净收入也就六七百块钱，如果把土地租出去，不用费心就能挣这么多，家里的劳动力还可以空出来出去赚钱。这样，大家都同意了，就把土地先流转给集体，再由集体把土地流转给公司。一亩土地的租金是1000块钱，其中800块给农户，200块给村集体。公司种的是太空育种的甜高粱，做生物能源的加工。要流转就要整理土地，村里2000亩地要一次流转。结果一整地，沟壑填平后多了130亩，这就成了集体财产。所以，除了每亩200块钱的收入外，这130亩的租金也是集体的，这个村的集体也就有钱解决欠账问题。流转后的经营基本没有太大变化，土地公司自己并不种，而是由村集体用拖拉机进行大规模耕种，但管理仍是一家一户自行管理，除草等工作也还是农民自己做。产品达到标准后，公司就把工资交给村集体，村集体再下发到各农户。现在，租金加上劳动收入，老百姓的收入翻了一番，人均收入达到了5700多块钱。
第二个案例是山东泰安市宁阳县郑龙村，也是一个农区。2005年，郑龙村里新换了一个支部书记，叫田文武，是村里的能人。他上任以后就想带农民致富，于是，村里的干部和党员就讨论。其中，一个老党员过去种蘑菇，他提议由他提供技术，其他人提供人力和土地，大家一起种蘑菇，并和泰安弘海（食品有限）公司合作，由贸易公司负责出口。一年蘑菇种下来，收入还不错。然而，书记觉得，虽然不错，但生产规模小，并不解决问题。通过一年的合作，他和弘海建立了比较紧密的联系，就想建立合作社把规模做大。这个想法提出后，大家有很多顾虑，担心把地租出去后却拿不到钱。开始时一亩地的租金是400块钱，书记就先垫了8万块钱，说到时租金就从这里出。这样，大家就信了他，全村有一半农户同意入社。租金400块钱，劳动收入每天35～40块钱。他们种的是蔬菜，西兰花、芦笋和蘑菇等。一年下来，收入不错，租金就提到了700块钱。结果，不但村里剩下的人都要求入社，连邻村的人也要求入社。这样，规模就做大了。而且，他们种的菜不光送给公司，还开拓了销售渠道，把菜直接送到泰安和济南的超市去。给大家举个个例，当地一户有5亩地，一年下来租金是3500元，夫妻两个人劳动，每天每人35块钱，年终因为经营得好，每亩地还分红1000块钱，加上儿子在泰安打工的钱，这一户一年的收入还是很不错的。而且发展起来后，经营就分了专业组，比如芦笋组、菜花组等，泰安的公司还派了专门技术人员常驻当地，以进行指导监督。现在，当地的种植经营已经标准化，芦笋都要用尺子量，不能超过15厘米，超过就老了；另外，什么时候施肥，施什么肥，施多少也都有规定。他们还建了有机肥场，符合销售标准的给弘海公司，不符合的自己用。他们还和一个养牛的邻村合作，用他们的下脚料换牛粪，一车绿菜花叶子换一车牛粪，这样，两家的问题都解决了。我去的时候，他们已经向工商局提出了注册“龙泉”牌有机蔬菜商标的申请。
第三个案例是四川郫县凌云村的“西部花乡”。这个例子中，外部苗圃公司进入，村上4500亩地全部流转，并且，村子的中心区还要向外扩展。公司不仅经营花卉苗圃，还投入了资金。他们采用的是基质育苗，种植的技术要求非常严格，包括花盆的直径等，都有明确的规定。为此，公司培养当地农民做技术人员和管理人员。土地流转租金是每亩地1000斤大米，劳动报酬是每月800～1500块钱。由于大家的要求，公司在天热的时候还会发降温费，上班时间是早5点到9点，下午则是6点上工。为了发展当地经济，政府也出了很大力，多次到杭州、上海引资。为了吸引外资，乡政府还给出了前三年免租金的优惠，这三年的租金先由乡政府给公司，再由公司给农民；但发展起来后，公司则要每亩地给政府200块钱的服务费。现在，当地种植的花卉不仅销往四川和全国其他地方，甚至还有出口。
第四个案例是四川成都崇州市桤泉镇，当地流转得更早，发展得更快。他们的农业现代产业园区，流转土地面积为23000亩，进入的企业有46家。有意思的是，因为流转的规模大，企业多，大家对农业服务的需求就比较大，这里农业产前、产中、产后服务也就发展得比较好。当地有5个农机手成立了一家农业服务公司，有大小拖拉机和各种农业机械，给园区企业提供从种到收的一条龙服务。之前，一个种庄稼的公司，为了打药，要雇100个农民干10天，效果还不好。现在，他们就把活儿包给服务公司，什么时候打药，打什么药，都不用管，服务公司保证效果。除了农机服务，劳务服务也出现了。当地还成立了劳务公司，把那些地流转出去的留守劳动力组织起来进行培训，向这些公司提供劳务。另外，现在他们使用生物肥料、生物农药，还用灯光灭虫。当地还建了专家大院，请了10多个专家，进行技术研发和推广。
从上面的案例可以看出，以前合作化要解决的问题没有得到解决，反而变得更糟；但现在，通过土地规模流转，这些问题就解决了。虽然现在只是起步，但农业的产业化、专业化确实在发展。
下面，我对以上案例进行一下分析，主要针对土地流转、组织变迁和农业现代化的问题。
首先，传统农业面临危机。改革后，我们采用联产责任承包制实际是恢复了一家一户经营的方式。而农村粮食问题解决以后，农民的就业情况发生了变化，改变了农地对农民的重要性，也改变了土地和他们的关系。从农民对土地拥有的产权束来看，农地产权主要是所有权、经营权和收益权。公社化的时候，三种权利是一起的，都归集体所有。联产责任承包以后，所有权和经营权第一次分离，这种安排调动了农民的积极性，促进了农业生产的增长。土地流转是第二次分离，即承包权和经营权分离，承包权还是农户的，但经营权转给了合作社或者企业。背景是，农村的状况发生了变化，好多人进城打工了，留下的多是妇女和老人，农村劳动和经营主体也变成了老人和妇女。根据全国普查，1996年，妇女劳动和经营者在中部和西部地区占到了47%，在全国占36%；而2009年，两个比例全部超过了50%。青壮年出去后，经营者出现老龄化的趋势。中西部50岁以上的经营者从1996年的17%～18%上升到现在的32%～33%，在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了46%。从中，我们可以看到经营主体的妇女化和老龄化。一家一户的经营由于规模小，虽然解决了温饱问题，但解决不了致富的问题，虽然刺激了农民生产的积极性，但无法不断地激励这种积极性。（20世纪）80年代后期和90年代农业出现波动，这可能是一个重要原因。随着市场化、工业化和城市化的推进，一家一户的生产经营确实适应不了人们的需要，反而成为阻碍农业进步的绊脚石。我们现在不完全的城市化和这可能也有关系。农村边缘化等现象一方面说明了政策的失误，另一方面也说明了传统农业的困境。
第二，土地流转和规模经营是农业现代化的前提。首先，现代农业必须实现社会分工和专业化生产。这在一家一户是办不到的，一家一户只有自然分工，没有社会分工；而土地流转和规模经营以后，我们看到，社会分工和专业化生产就发展起来了。这些地方都形成了专业化的生产基地，比如，山东建成了蔬菜基地，四川的专业化花卉基地，甚至出现了专业化的服务机构。其次，科技投入增加了。这在一家一户也是办不到的，因为大的机器用不上，科技投入和培训的规模都不行。所以，传统农业主要是经验农业，不可能是科技农业和现代农业。但规模经营后，太空育种、基质栽培都出现了。另外，公司带来技术后必须培养当地农民。像四川的案例中，当地农民接受培训后，不仅将技术用在公司的生产上，也用在自家的生产中。第三，标准化生产。以前，标准化生产只存在于工业生产中，但现在我们看到，规模经营后农业生产中确实出现了标准化。虽然和工业上的标准化水平不一样，但在向那个方向走。山东的案例中，用老百姓的话说，“管理行距、间距、高度，都用尺子说话；用肥时间、品种、剂量，都按规定操作”；农民形象地说，现在是“管理卡尺子，施肥按单子，跳着标准舞种菜”。四川桤泉是省级农业标准化食用菌生产基地，省级农业标准化红提葡萄生产基地，都是标准化的生产基地。第四，生态农业。这在一家一户也很难发展，虽然农户可能施有机肥，但规模有限，也不能实现规模生产中出现的循环利用。最后，现代农业的重要要素是市场化。一家一户生产的产品市场半径很小，而规模生产后，市场的半径大了，全国各地乃至国外都可以达到。而且，要素市场也发展起来了。农民工流出去后，形成了外部劳动力市场，而留守人员给进入企业打工，形成了内部劳动力市场，这样，内外部劳动力市场就都形成了。土地流转形成了土地市场，形成了土地价格，租金就是地价的表现。现代农业必然是市场化的农业，现代农业的发展、土地流转的发展也和市场的发展紧密联系在一起，没有市场，农业是发展不起来的。
第三，土地流转和规模经营给农村带来了巨大的变化。比如，经营主体由一家一户变成了合作社和外部企业，解决了经营主体老龄化和妇女化的问题。原来政府不提倡外部企业进入，现在外部企业进入成为一种主要形式，怎么看这个问题呢？之前政府不提倡是因为担心企业到农村包地侵犯农民利益，但现在，企业进入有其积极的一面，能带来技术和资金，促进对传统农业的改造，所以政府不应该简单禁止，而应该从政策上寻找应对措施。政府可以从以下几个方面进行管理。首先，企业获得土地时农民是不是自愿。如果地方政府为了加快土地流转或者热衷于企业招商而强制征地，那就应该禁止企业进入。其次，企业给农民的租金是否是双方协商决定，是否有保证。如果有保证，又是协商决定的，那就应该允许。第三，企业获得土地后是否用于农业，如果不是，政府应该管理。这就要看政府的监督管理职能是否跟得上。所以，企业进入不是简单禁止的问题，而是需要政府根据土地流转的发展水平，提高自身的监督管理能力。另一方面，农民的地位身份也发生了变化。公社化的时候，农民只是劳动者；联产责任承包后，他们既是劳动者，也是经营者；现在，他们变成财产所有者了，变成股民了。农民有了租金，就有了财产收入。《物权法》在法律上规定了土地承包权是物权，土地流转后得到租金是物权真正实施的结果。所以，农民身份变了，收入提高了。同时，农村的产业结构也发生了变化。最后，新型合作经济得到了发展。联产责任承包后，集体经济变成了空架子；土地流转后，集体经济不再是空架子，而有了实际内容。目前，集体经济主要有三个来源，一个是整地多出来的部分；一个是公共设施；再一个是外部企业进入后，村集体的一个重要作用就是提供服务，村集体也因此获得了服务收入。在土地流转的过程中，所有权也并不是毫无作用。事实上，大规模流转的实现，是所有权和承包经营权合作的结果。
第四，土地流转和规模经营的方式选择。从转出角度看，有两种情况。一种是农户直接流转，外部企业进入很少有农户直接流转的。另一种是集体流转和二次流转，农户先把地流转给集体，集体再把土地流转给企业。集体在这里既是甲方又是乙方，起到了中介的作用。从流入角度看，有三种情况，分别是大户、合作组织和外部企业。在这种情况下，集体只是简单的中介，但相比于简单的反租倒包，还是有变化的。至于流转的规模，大户多是几十亩到上百亩，集体是几百亩到上千亩，外部企业是几千亩。三种形式中，合作组织最能保护农民利益。大户流转只有租金，外部企业流转还有劳动收入，而合作组织流转租金、劳动收入和分红收入都有。按流转后的经营对象分，大概有以下几种：粮食、蔬菜水果、花卉苗圃、养殖和其他作物。大户以种粮为主，合作组织以果蔬和养殖为主，企业则比较多，种粮、花卉苗圃等都有。按照流转后农户参与程度看，也是合作组织最高。按经营方式来看，主要有两种：一种是土地股份合作经营，一种是土地租赁经营。
土地股份合作经营和一般的股份制企业不同。以土地承包权作为股份进行投资，它不是真正的融资股份，具有租赁的性质，可以取得租赁收入，但股权是不可能取得租赁收入的。特别是现阶段土地股份还不能转让、买卖和抵押，所以和一般的股票更不一样了。股票可以取得股息、红利，但不能取得租赁收入。另一个区别是，股份制企业的股东可以用脚投票，卖掉股权，而合作社不能卖掉股权，虽然有退出的安排，可以转让，但有时间限制。还有一个区别是，股份制企业可以破产清算，股东以自己的投资进行偿付，而一旦合作社关闭，土地还是社员的。另外，合作社具有地域性质，社员直接参与合作社的事务相对较多，参与管理相对方便。股份制企业则不同，股东哪儿的都有，不是大股东，很少关心企业的经营。土地股份合作社和土地租赁也有区别。土地股份合作制中，农民对土地承包经营权的让渡并不是完全的和彻底的，流转以前，承包经营权是农户单独享有的，流转之后，承包经营权是合作社共有的。而租赁制下的经营权的让渡是完全和彻底的，农户保有的只是收益权，虽然合约期满可以收回，但从产权市场化的程度上看，合作制不如租赁制。租赁制的农户收入只有租金，劳动收入可以从承租方取得，也可以从别的地方取得。但在股份合作制下，农户除了收取租金，还可以参加劳动，获得劳动收入，利润收入归合作社农户共享。从收入的递增安排来看，租赁制是固性合约安排，股份合作制是剩余合约安排。可见，土地流转和规模经营的模式没有绝对的好和绝对的坏，要依情况而定。
第五，土地流转中，政府和集体经济组织起什么作用，应如何看待其作用。从现在的状况来看，政府和集体经济组织起了相当重要的作用。它们成了流转的主体，招商引资、大规模流转都需要它们的参与。对此我们应该怎么看？我想，政府起的作用应该不是官员心血来潮的结果，而是建立在一定基础和条件上的。首先，我们实行的是集体产权制度，党和政府的动员能力很强，中央要推行土地流转和规模经营，地方就会照办，这不光是为了向上面交差，还可以提高当地的政绩。其次，土地流转既牵扯到信息，也牵扯到信誉。一家一户不愿意和企业打交道，因为老百姓不了解外部的企业。而政府可以解决这个问题，比如，村政府可以到外部企业进行考察。另一方面，外部企业也不愿意同农户打交道，因为企业不在当地，那么多农户，万一闹起事来，企业拿他们没办法，强龙不压地头蛇。可见，如果没有集体经济组织，合作将很难实现。另外，农户有的是承包权，所有权在集体，如果农民不愿意，土地也很难流转。所以，土地流转的过程其实是承包权和所有权暂时合一的过程。这个过程证明，所有权不是空的。现在有两个极端，有人认为所有权应该给农户，有人认为所有权应该归集体，在现实中，两者可能都有问题。
虽然政府在土地流转中扮演了重要角色，但有的也起了不好的作用，越俎代庖的事情也有发生。现实中，土地流转常常和农地整理、城乡挂钩一起进行，不光农地在流转，宅基地也在置换，给农民盖新村，这就带来了问题。以“西部花乡”为例。4500亩地集体流转，整地的过程中，建设用地腾出了367亩，他们把这367亩城乡挂钩后流转给郫筒镇，郫筒镇按当年招拍挂一亩地173万元的价格计算，总共是6亿多元。但“西部花乡”只给农民算了4亿多元，另外2亿元不知道去哪儿了。这还不说，4亿元中，凌云村为农民盖新村花了1.8亿元，另外2.1亿元花在了郫筒镇的基础建设上。所以，367亩最后相当于只卖了1.8亿元。另外，成都已经形成了置换的指标交易市场，而成都市政府提供的资料显示，交易的价格是一亩地8万元。一个173万元，一个8万元，大家可以看到这里的差距有多大。
指标交易可以算是中国改革中的创造，之前盛洪研究的外汇额度交易就是指标交易。需要外汇的和有外汇的企业到外汇交易中心，先按官价交易外汇额度或者外汇指标，出来了买的企业再按黑市价格把钱补齐。这种交易多了，官价和黑市价就开始合一，促成了1994年的汇率并轨，这是件好事情。另一个指标交易是江小涓和刘世锦研究的烟草指标交易。烟草价高、利大、税大，各地都争，于是有生产指标，然而有的地方指标多，有的地方指标不够，发改委和烟草专卖局与各地商量采用烟草指标交易，一方把指标给对方，而对方则把税收分一部分给该方。需要注意的是，这两种指标交易并不一样。外汇交易发生在两个市场主体之间，完全是市场行为；烟草指标交易是配额交易，是政府之间的交易。而土地交易则两者的特点都有，这就不好处理了。所以指标交易在农地交易上的运用还存在不少的问题，主要是政府暗箱操作，农民被排除在外，侵犯了农民的权益。
第六，农村金融和农村企业家。土地流转涉及的一个重要问题就是交易的融资，融资是大规模交易的必然需求。现在的融资是怎么解决的呢？一是外部企业融资，二是政府融资。现在农村金融合作社只有一家，满足不了农村的融资需求。村镇银行到去年（2009年）年底全国总共只有500多家，还需要很多制度建设，才能发展起来。所以，解决农村金融问题是一项迫切要做的工作。除了外部企业和政府，最重要的是发展农村金融机构，这个领域要放开。要发展合作经济，就要有合作企业家。在当前体制下，农村的合作企业家本来就很少，如何给他们一个宽松的环境，让他们去闯、去成长？现在很难。不光现有的企业家成长很难，已有的企业家我们常常还要灭掉。最早下马的企业家就是褚时健。农村企业家下马的也有，在我们的第二个报告里有个案例，是辽宁海城市东三道村的老支部书记。他把全村3000多亩地都流转了，和港商合作种菜，和韩商合作种尖塔椒，自己村里地不够了，就到鞍山包地。就是这样一个能人，却因为公务吃饭没开发票被拉下了马。其实，他并不在乎钱，他儿子经营企业，他开的车都是儿子送的，但最后因为发票的事情被人抓住，甚至开除了党籍。所以，农村能人是有的，但怎么保护他们是个大问题。如果不能解决这一点，土地流转的发展会受到很大的限制。
（据北京天则经济研究所2010年4月23日双周论坛上的演讲整理）
土地流转的过去、现在和未来
李昌平 河北大学中国乡村建设研究中心研究员
2010年中央一号文件提出：全党务必居安思危，切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向。贯彻落实中央精神，关键在于稳定和完善党在农村的基本政策，要始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，进一步完善农村土地承包法律法规和政策，继续做好土地承包经营权流转管理和服务工作，健全流转市场。只有这样，农民致富才能实现，粮食安全才有保证，“三农”问题才能解决，农村的繁荣稳定和农民全面小康也就有了希望。
土地流转的过去：伴随着承包制，农村的土地开始流转
从承包制开始的那一天起，农村的土地流转就开始了。
20世纪80年代初到90年代初的土地流转，受承包期短的限制，土地流转一般在村组内农户之间或亲戚朋友之间进行，流转费为200～300斤/亩谷子或玉米。80年代的土地流转，动因主要有：部分农民在乡镇企业和流通领域就业；专业化养殖等多种经营的发展；少量的农民进城。这个时期的土地流转是自发的，自主自愿的，也算是公平交易。
90年代中期开始，由于农民负担日益加重，不少农民种地亏本，撂荒现象日益严重。各地政府为了禁止农民撂荒，普遍向撂荒农民加征100元/亩左右的撂荒费。于是出现了两种形式的流转：一种是亏本转包，承包农户把自己的承包地给他人种，不仅不收租，反而倒贴100～200元/亩；另一种是承包农户为逃避沉重的负担，将承包地一撂了之。对这些撂荒地，村干部不得不将其调整集中，以“合同”的形式集中转租给种地大户，承包期一般10年以上。这种流转在2002年之后，随着农民负担逐步降低，撂荒的农民又回村要地了，于是产生了突出的农村土地纠纷问题。回乡要地的农民依据的是《土地承包法》，不愿还地的租地大户依据的是《合同法》，一时间搞得最高法也不得不出台司法解释，规定此类土地纠纷由地方政府调解和仲裁，基层法院不得受理。最后，《承包法》大胜《合同法》，种地大户有条件退出了土地，重新实现了“均田地”。
90年代中期开始的土地流转，和80年代有本质的不同，部分农民流转土地虽然也是自主的，但是被迫的，并且是亏本流转；部分农民一撂了之，其土地由村干部转租给大户，更不是自己的意愿。
土地流转的现在：新农村建设热潮，催生各地不同的土地流转试验
当下土地流转主要有三种形式：
一种是类似20世纪80年代的土地流转，基本上在村内农户、亲戚朋友之间流转。这种流转方式最近3年有了新发展，即农户承包地向农民互助社、合作社流转。例如，2008年春，河北东光县古树于村的王杰华和另外6个村民发起创办了资金互助社，205人入社，每人互助资金500元。互助社成立后做的第一件事是集中团购农资，一亩地（两季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流转，将村民从土地上解放出来。原来农户之间相互流转土地，每亩350元/年，现在流转给互助社，500元/亩。两年时间不到，全村有980亩土地流转给互助社了。互助社购置了大型农机具，全村85%的劳动力离开了土地。不仅粮食产量增长25%，全村人均纯收入9000多元，翻了一番多。互助社两年积累40多万元。
第二种土地流转形式叫“占补平衡”或“建设用地指标异地流转”。有些地方利用国家土地占补平衡政策，鼓励村庄在新农村建设过程中，对新村庄实施统一规划和建设，对旧村庄进行统一整理和改造，以节约土地。如果村民集体将节约出来的村庄建设地实施“非转农”，政府则给予一定的现金奖励或建设用地指标奖励，准许村民集体将“非转农”获得的建设用地指标拍卖获利。这种“非转农”及“建设用地指标异地流转”的土地流转形式，是了不起的创举。全国现有旧村庄占地3亿亩左右，不少村庄宅基地、自留地等原本数百亩或更多，通过新村规划和建设，一般都可以节约一半的土地。江苏太仓对于村庄在新农村建设中节约出来的土地复垦后，政府奖励给村庄相应数量的建设用地指标，1亩建设用地指标可以拍卖20万～30万元，极大调动了农民节约用地的积极性，也大大加快了新农村建设步伐。这种形式的土地流转试验，在浙江、重庆等地都有。这种形式的土地流转对守住18亿亩耕地红线意义重大。
第三种土地流转是资本下乡整合农民土地，土地向农业资本集中，即鼓励和扶持资本下乡，成片经营千家万户小农的土地。
土地流转方式引热议：两种不同观点，都有其片面性
对于上述三种主要形式的土地流转，引起较大争议的是第三种土地流转。支持者认为，土地向农业资本转移至少有三个好处：一是加快农业现代化水平，提高规模效益，增强我国农业的国际竞争力和发展后劲；二是促进农村劳动力向沿海和城市转移，在增加农民非农就业收入的同时，进一步保持中国的比较优势，加快工业化和城市化步伐；三是有利于农村土地产权进一步明晰，增加农民财产性收入，提高农村市场化程度。
反对者则认为，第三种土地流转方式有很大风险，弊大于利。主要的风险和弊端有：资本拥有者下乡搞农业，主要是搞经济作物及其产业化，对国家粮食安全不利（小农自己种地因为粮食自给自足，客观上对国家粮食安全有利）；一旦政府鼓励大资本兼并小农土地，往往难以避免官商勾结和强制转让，必然会对弱势的小农造成伤害；小农大规模离开土地后，一旦出现经济危机，可能会出现数千万农民工失业和无法返回家园的局面，这样的风险存在不可控性，或许会导致改革成果功亏一篑；土地向资本集中，必然会影响到《宪法》规定的农村基本经济制度和村民自治制度。
其实，上述两种截然不同的观点，都是有道理的，但都有其片面性。主张流转的一方，片面认为只有通过资本下乡，才能实现农村和农业现代化，才能较快使更多的劳动力转移到工业化和城市化中来，加快工业化和城市化的步伐。其实，这与国际上已有的经验是相悖的。日本至今也不支持大资本下乡兼并农民的土地，而是变“分散的传统小农”为“有组织的现代小农”，由“有组织的现代小农”主导农业和农村现代化。日本的转型很成功。韩国和我国台湾地区学日本，也很成功。在亚洲国家中（人多地少），菲律宾实践过资本下乡兼并小农、整合农业的农村、农业现代化道路，在大资本力量的推动下，农村农民问题快速转化为城市工人问题。后来，菲律宾经济增长开始急剧下降，失业问题逐步引发全国性社会动荡。因此，菲律宾从20世纪60年代开始重新搞土改，以给弱势者一小块土地安身立命，土改至今还在进行；更糟糕的是菲律宾的粮食等食物主权完全受制于国内和国际资本集团了。日本经验和菲律宾的教训，我们不能视而不见。
反对土地流转的一方，其片面性在于为了否定而否定，没有积极的对策。其实，土地不流转是不行的，土地也一直在流转。实践中有大量的流转形式是有益无害的，前面讲到的农户之间、亲朋好友之间的土地流转，农户土地向互助社、合作社和集体经济组织流转等，不仅不能限制，政府还应热情鼓励和大力扶持。反对流转的一方，还存在另一种片面性，即见到资本参与土地流转就反对。其实，对于先富起来的人，回到自己的村庄，把农地集中起来经营，帮助本乡本土的父老乡亲共同富裕，在村民自愿的前提下，也应该支持。
土地流转的未来：“一个前提”和“五个有利于”
笔者认为，今后相当长的一个时期，土地流转要坚持“一个前提”和“五个有利于”。
一个前提是：农民自愿、自主，关键要自主。现在，不仅农业税费都取消了，撂荒费也取消了，种粮还有补贴，承包地有利可图了。这和20世纪80年代相似。按理说，这种状态下的土地流转是不需要外人操心的，农户土地流转或不流转或休耕撂荒，是农民自己的事情。但最近几年，不仅政府官员为农民土地流转操心，就连城市人也都特别关注农民土地流转，比农民还操心。这是不正常的，要警惕土地流转中农民的主体地位和自主性被侵犯。
五个有利于：一是有利于粮食安全。十几亿人口的国家，吃饭始终是大事。特别是现在石油价格高企，生物能源产业化已经成为现实，汽车也要吃粮食了，粮食安全更脆弱了，更紧迫了，更复杂了，更重要了。二是有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度。农村基本经济制度是农村社会结构关系和村民自治制度的基础，一旦破坏了，比照城市制度供给，成本会极高，每年至少需要中央财政支付上万亿元甚至数万亿元。三是有利于农业机械化和劳动力转移。四是有利于农民共同富裕和全面小康。五是有利于增强中国转型发展的韧性。改革发展可以慢一点，但绝不可重来一次。
如果坚持“一个前提”和“五个有利于”的原则流转土地，笔者认为未来土地流转的主要形式，可能是农户承包地向农民互助社、合作社和村民集体经济组织流转。河北东光县古树于村的土地流转模式就是这样的。
（原载2010年2月19日《光明日报》）
政府的表外业务
陈昌华 瑞信证券中国研究主管
这一段时间，高铁的商业模式和财务问题引发很多讨论——主要集中在高铁是否该缓建及其对银行资产质量可能造成的影响。而较少被提及的，是高铁这类社会服务功能的项目，究竟该被归到政府财政中，还是像现在这样被编为政府的“表外业务”。
何为“表外业务”？尽管铁道部是国务院所属正规部门，收入中的一大块来自类似于税收的“铁路建设资金”，但它的财务安排是以一个独立企业的模式来设计的。所以，它在银行的贷款性质为一般企业贷款，铁道债也被归为企业债。国家电网公司和国家开发银行等明显具备相当政府功能的企业，在财务安排上也一样。类似地，保障性住房和地方政府的基建工程，在目前的财政安排下都以“表外业务”的方式在操作。
“表外业务”最大的问题是混淆权责。如铁道部和国家开发银行等机构发行的债券，利率和国债只相差了50个—60个基点，其债信几乎等同于国家信用。一旦发生债务问题，债权人会要求政府埋单。本来，中国6.75万亿元的国债规模仅占GDP的17%，在国际上属相当低的水平，但加上这些“半官方机构”的债务，中国政府的财政状况将承受相当大的压力。理论上，政府部门执行公益性项目，应并入财政预算并接受各级人大监管，项目形成的债务也应计为政府债务，而非企业负债。反之，若项目确定为非公益性，就不应被计入政府债务，但政府在这些项目营运和收费管理上的权力，也应受到严格约束。更重要的是，政府应在一开始就向公众和债权人明示，若这些项目出现财政困难，政府不会埋单。
对于兼具商业和公益性双重特征的项目，笔者认为，它们应大多被定性为财政项目，相关的支出和负债应受各级人大监管。因为这些项目的收费定价，不全由商业行为来决定，而要考虑社会安定和居民承受力等因素。另一方面，若这些项目出现财政困难，政府不会见死不救。把这些项目统筹为政府项目，有两大好处：一是项目支出受严格的财政预算监管；二是这些项目的得失会明确反映在政府支出和负债等指标上。这样，当国民和投资者一旦发现政府负债大幅增加时，便能马上叫停。若前几年高铁的支出和债务能透明地反映到政府预算中，“缓建”之说可能不会等到今天。 当然，有人会反驳，这类半官方的支出都归到财政支出，会否影响效率？笔者认为，这是一个可解决的技术问题。尽管政府是项目的最终控制者，但可透过公开竞标等方式来寻找承办商以降低成本、增加营运收益。然而，现在很多半官方的项目虽以企业名义牵头，但整个建造与营运的过程受政府行为的很大影响。如大部分政府项目公司的董事长，都是由刚退休的官员来担任甚至由现任官员兼任，承办商往往与相关政府部门有千丝万缕的关系。
回顾过去十余年全球的金融危机，和企业、银行、政府的“表外活动”（off-balance sheet activities）不无关系。1997年亚洲金融风暴时，韩国企业集团下属公司的巨额表外负债大部分是外债，是导致危机的重要诱因。在2008年的全球金融危机中，华尔街投行的表外活动和可算是美国政府表外活动的“两房”（房地美与房利美），都被认为是金融海啸的主因。上述表外活动的共同点，是危机爆发前实际规模不明，外界易被传统的数据表象迷惑，如在2008年以前以为华尔街投行的资本充足率很高，因而未能在危机出现前加以适当控制。
随着中国政府在民生项目如公共住房与医疗保健等方面增加投入，未来几年很多公益项目都会放在各级政府的“表外”来运作。如果现在不作规范化管制，这种“或然负债”（contingent liability），在几年后或将演变为中国金融危机的根源。
治理地方债务激增
刘煜辉 中国社会科学院金融研究所金融实验研究室主任
近年来，地方政府融资平台的债务问题已经暴露并引起了广泛关注。尽管地方融资平台等地方政府举债方式具有形式上的独立性，但其最终信用主体仍是地方政府。地方政府通过组建地方融资平台绕开有关对外融资的法律和制度障碍的过程，同时也是一个地方政府债务隐形化的过程。
地方政府债务隐形化造成的最主要的问题，是使得金融机构和监管部门很难对债务风险进行有效监控，因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警，由此更容易造成地方政府过度举债和过度投资的问题。
地方投资失控是主因
对于地方政府债务激增的传统解释是地方财政收支状况吃紧，扣除经常性服务项目支出之后的地方财政，根本无力承担公共基础设施建设所需要的项目资金。深层原因涉及到现阶段因分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等的问题。按照这个分析思路，当前地方融资平台债务激增的根本原因是地方财力不足，而不是地方公共资本投资预算失控、基础设施项目建设投资过度等问题。
1994年的分税制改革对中央与地方的相对财力确实具有根本性的影响。此后十余年间，财政体制基本保持着“收入上移、支出下移”的大体格局。但是最近几年来，随着中央对地方财政转移支付比例的不断提高，这种财政收支格局实际上已经发生了较为显著的变化。以2008年为例，统计数据表明，当年中央与地方的本级财政收入比约为53:47，本级财政支出比为21:79；但是如果考虑到中央对地方22945.61亿元的税收返还和转移支付支出，中央与地方的财政收入比实际约为17:83。2009年中央本级财政支出为15279.84亿元，比上年增长14.5%；中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元，比上年增长29.8%。与此形成鲜明对照的是，2009年新增的地方政府融资平台贷款高达3.05万亿，这其中还不包括通过发行信托产品和城投债券等其他渠道举借的债务。
由此可见，尽管当前中央对地方的财政转移支付制度仍不完善，但是如果仍然把地方政府债务激增的成因简单地归结为中央与地方的财政收支划分“不合理”，似乎已不再是一个非常恰当的解释；那种一味地强调因中央与地方财政收入比例失衡导致地方债务激增的说法，可能已经明显偏离事实。
如果真是中央将事权层层下压给了地方政府而导致地方不堪重负的话，那么地方借来的那些钱都应该用于当地的经常性开支，越贫困的地方欠债越多。然而，事实却是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目的支出。地方政府的债务规模并不与当地财政状况呈现反向关系，甚至越富的地方越热衷于搞额外收入。
要害在于，如果地方政府债务激增主要是由于地方财力不足，治理之道就在于拓宽地方政府财政收入；而如果地方债务激增主要是由于地方公共资本预算失控和投资过度，那么治理之道就在于构建遏止地方政府预算失控和投资过度的政策机制。
地方政府融资平台的债务规模自2008年年初以来急剧膨胀的事实充分表明，中国当前面临的主要问题在于，迄今为止还没有一个有效的机制能够遏止地方政府进行过度投资的持续冲动。地方政府几乎总是能够找到变通的办法，利用各种途径绕开现行的体制与政策障碍，获取外部融通资金，进而实现将资金用于其所主导的市政建设或公用事业等基础设施项目建设的目标。正因为如此，许多地方政府在制订城市发展建设规划和公共资本投资计划时几乎不对资本预算设置任何实质性的约束目标。
应考虑发行市政债券
构建地方政府市场化融资机制是地方政府债务治理的重要组成部分。相对地方融资平台公司而言，在市场化融资机制下，地方政府需要为获取外部融资而履行更为严格的信息披露义务。市场投资者会要求一个能覆盖其所承担风险的溢价，这样会对地方政府形成一个比银行信贷要强得多的约束。
在当前情况下，无论是为了限制地方政府对信贷资源配置施加行政影响，还是为了遏止地方政府过度举债，阳光化、透明化都是必须迈出的第一步。如果没有更加广泛的市场参与，由商业银行单独面对具有强大资源支配能力的地方政府，不管是要防范其对信贷资源配置的行政影响还是要限制其过度举债，都是几乎不可能达成的目标。
为此，应考虑借鉴发达国家的经验，引入市政债券的融资模式。通过债券市场的监督机制和信息披露机制，加强对地方政府和地方财政的约束和监督。这种融资模式具有如下优点。
——有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政负担。目前很多地方的基础设施建设是通过国债再转贷来完成的，即中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方的基础设施建设，其实质是中央代地方发行债券，债务风险最终还是要由中央政府承担。直接由地方政府发债，列入地方预算，由地方财政还债，这将有利于减轻中央财政单位负担，实现中央信用与地方信用的梯度开发，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。
——有利于地方政府主动地进行债务安排。一方面，地方政府为了缓解迫在眉睫的债务压力，可以通过发债来实现债务“掉期”；另一方面，基于市政债券安全性高，较其他融资工具相比，成本可能更低，因此地方政府可以通过发行市政债券的方式来替代其他负债，达到节约成本的目的。
——有利于启动金融市场对政府财政绩效的主要约束。资本市场的发展不但为政府融资提供市场基础，同时也对政府行为、财政绩效构成市场约束。
不能仅限于融资机制改革
在现行体制下，仅限于融资机制的技术性改革，难以有效约束地方政府的投资冲动。地方债务治理机制的核心应当是建立强化的资本预算约束机制。
中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划，从设计论证到实施运行的各个环节通常都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算，从而使得城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节，不少地方的城市发展总体规划中甚至都没有什么实质性的公共资本投资预算计划。由此往往导致城市基础设施建设普遍缺乏统筹，通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动，如果在项目启动之后发现项目建设资金预算不足，就被迫追加预算。至于何种公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化的目标，或者说如何从社会发展角度安排项目建设的优先顺序，往往不在一些地方公共资本投资决策的议事范围之内 。
要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制，只有在此基础上，才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。
如何摆脱土地财政
陆磊 广东金融学院副院长
中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，是融资平台与土地财政问题的根源。
以分税制改革为分水岭，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，与此同时，地方财政支出占比60%持续攀升到80%。当然，整体财政收支通过中央再分配得以平衡。但地方守土有责，在之前经济滑坡期有保增长、保就业和保民生压力；在当前的通胀背景下又负有管住米袋子和菜篮子的责任；在经济转型和结构调整期还承担着通过固定资产投资发展战略性新兴产业的职能；再以当前热议的保障房为例，以大数4000万套，在不考虑建材成本呈现逐步上升趋势、不考虑土地成本，仅以每平方米建筑成本3000元计算，假设每套80平方米，则全部投入将接近10万亿元，这意味着投资总规模将超过2009年财政投资计划的2倍。
在如此逐步提高的刚性支出背景下，地方政府具有持续“开源”的内在冲动——信贷和土地成为筹资的两大模式。
一是银行中长期信贷需要的抵押品，主要体现为土地。二是地方财政的土地出让金收入连年攀升，2010年已经达到2.7万亿元。当土地出让金收入形成后，按照固定资产投资所需自有资金比例，地方又可以再度完成杠杆化，以此撬动银行信贷。
于是，我们观察到一种土地与信贷循环往复的交易流，通过土地，财政和金融再度实现相互捆绑，成为地方政府的融资圣经，并把房地产彻底改造为一种金融资产，所谓“大金融板块”。
一旦出现土地财政，且地方财政支出刚性，则房地产价格泡沫化，决策当局等于骑上了老虎背，只能随其狂奔而骑虎难下。当前的“限购”令虽然一定可以形成抑制房价的效果，但只要土地财政问题没有得到本质解决，限购必然面临某种尴尬：一方面，限购抑制了土地出让金来源，将在根本上造成地方财政收支失衡，所有债务负担最终仍将体现为中央的包袱；另一方面，假如在地方财政收支压力下放松或取消限购，房价反弹势必发生；此外，还蕴含着某种极端情形——不排除信贷违约时，土地和房产等抵押品会作为抵贷资产进入银行，又因找不到合格竞购对象，大量缺乏流动性的资产将堆积到银行账面上。
因此，解决上述问题的核心还在于设计某种机制，促使地方摆脱土地财政。
一是中央从地方剥离某些事权，民生主要归地方，投资主要归市场；由于整体经济景气周期和宏观政策造成的波动及损失，应由中央给予抵补。只要财政支出增幅有所下降，对“开源”的压力自然有所降低。
二是推动市政债券发行。当前的问题体现在两方面：不同地区发债筹资的难度是否不利于区域均衡发展？地方发债是否可能转化为中央债务？显然，从两害相权取其轻的角度出发，发债可以在额度上加以控制，且有利于专款专用；从最终成本负担看，中央一旦控制了房价，就应该能够意识到地方借债已经通过银行体系把债务转嫁为中央银行金融稳定成本；从发行价格看，中央应该替欠发达地区代发，但发达地区债券发行完全可以在银行间市场上随行就市。
三是分税制比例向地方倾斜。但需注意的是，整体宏观税负水平应呈现持续下降态势。当然，由于中央转移支付压力大，同时亦面临赤字风险，这一比例确定涉及存量改革，因而难度极大。
四是变征地为租地。既可为农户获得细水长流式的租金收益来源；又可打掉地价推动房价的循环，降低全社会对资产价格持续攀升的预期；再是可维持恒产者有恒心的稳定社会结构。
新一轮财政改革须提上议事日程
胡祖六 春华资本集团主席
就在中国以慷慨姿态表示协助欧元区小国度过债务危机的时候，人们把注意力投向了中国地方融资平台的泛滥及其后果。中国的财政问题从没有引起过如此广泛的担忧。不管显得多么耸人听闻，经济学家、国内外投资者和公众已经开始在问：中国会发生债务危机吗？
财政的持续稳健，需要合理的财政制度与审慎的财政政策。近年来地方融资平台的大量兴起及其10万亿元巨额举债规模，已为“审慎”打上了问号。而自从20世纪90年代初所完成的重大财税改革，保证了其后国家财政收入每年以甚至高于名义GDP速度成长以后，财政所过的好日子意味着深化体制改革失去了政治上的动力。
但是，中国的财政体系存在许多缺陷。比如个税最高边际税率与增值税率过高，高营业税的继续存在，国税与地税的税种划分不合理，财政在医疗、教育与养老等社会性支出严重不足，各级政府预算编制的严谨化与制衡监督机制不够到位、不够有效，国债市场“无风险”收益率曲线的缺失等。
目前饱受关注的地方融资平台问题在中国的现行财政体制下，只是反映了中国深层财政体制问题的一个侧面而已。30余年的渐进改革，并没有对于政府与市场的边界确定，对于政府的角色定位与职能转变，提供最后的与合理的答案。
在凡事由中央政府说了算的大一统政体下，政府间财政关系本质上还是一笔糊涂账。20世纪90年代的财政改革曾试图把此理顺，但取得的成果只是阶段性的。一方面，为了政治上的需要，政府已经且继续作出许多经济和社会义务的承诺，并提出了一系列具体的政策目标，比如普及“九年制义务教育”、保障性住房、控污减排等；另一方面，在政府财政计划中对这些承诺并不都有相应的预算安排，人为地留了许多缺口。其中相当大比例的财政支出责任推给了地方政府。但是，地方政府的有限自有税源和中央财政转移支付的不足，往往使得经济欠发达的中西部地区难以兑现这些承诺。这就是为什么从中华人民共和国成立以来就提出的九年义务教育目标迄今未能百分之百普及的原因所在。
因此，地方政府要么在教育、卫生、养老等领域严重欠账，要么挖空心思广辟财源，房地产成了地方财政收入的重头戏，无怪乎过去十年间中国三度房地产调控都是无功而返。与此同时，地方把本应纳入政府预算的地方基础设施投资项目放在预算外。既然《预算法》完全排除了地方财政赤字的合法性，那么通过平台进行债务性融资来弥补“隐形赤字”就成为了地方财政的普遍模式。
由此可见，地方融资平台在现行财政体制下有其必然性与合理性。但是，地方融资平台的急剧蔓延，使得公共财政更不透明，政府支出更加缺乏问责制。大量政府投资项目上马没有相应的监督与制衡，除了滋生腐败与低效，还将显著增加地方财政过度杠杆化与负债率过高的风险。如果按国际通用口径计入地方政府举债，中国政府债务余额占 GDP的比重将上升到70%，已在警戒线水平之上。
如果对于不断积累扩大的财政问题迟迟按兵不动，那么财政体制的稳健性将不断减弱，投资者和公众的信心将会下降，威胁经济的持续增长并动摇中国社会与政治稳定的基础。现在中国的社会与经济结构和国际环境都已经发生了深刻的变化，启动新一轮的财政体制改革已有必要，而且条件已经具备。中国不应错过改革的有利时机。
土地制度改革与修法建言
主持人：张剑荆（财新《中国改革》常务副总编辑）
嘉 宾：
郑振源（国家土地管理局规划司原副司长）
盛洪（北京天则经济研究所所长，山东大学经济研究院教授）
张千帆（北京大学法学院教授）
王小映（中国社会科学院农村发展研究所研究员）
李平（美国农村发展研究所律师）
调查显示，中国每年民众集体维权的“群体性事件”多达十余万起，其中，强行征地与补偿不足引发的事件占到了六成左右。这说明，现行《土地管理法》已经不能完全适应新形势。
针对社会广为关注的《土地管理法》修改问题，国务院法制办已于2011年４月正式启动法律修改工作，并组成了联合工作组，正在抓紧修改草案的起草工作。
为此，财新《中国改革》特组织召开“土地制度改革与修法建言”专家座谈会，并摘要刊登各位专家观点。——编者
规范政府权力 全面修改《土地管理法》
王小映：中国土地制度改革是分“两步走”的。从1978年至今，属于第一阶段，中国农村实行家庭承包制、城市土地实行有偿出让，实现了集体土地所有权以及国有土地所有权与土地使用权的“两权分离”。也就是说，国有土地归国家所有，但土地使用权可以转让、交易；而集体土地归集体所有，但是，土地承包经营权归农户，宅基地使用权和集体建设用地使用权归农户和乡镇企业。第一阶段的改革，可以说基本完成。
但是，城乡居民和企业、农民拥有的土地使用权，是不完整的，尤其是各类土地使用权、农民的土地承包经营权和宅基地使用权面临国家土地征收权的过度干预，是很不稳定和不安全的。应该尽快启动第二阶段的改革，其核心是规范和约束政府公权力，尤其是土地征收权，加快征地制度改革，让集体建设用地能够与国有建设用地同地同权。和第一阶段的改革一样，这一阶段的改革也应是渐进式的，应通过逐步修改完善《土地管理法》《农村土地承包法》实现。
郑振源：现行《土地管理法》的核心是它所规定的土地用途管制制度，其内容：一是禁止集体土地入市，扩大征地范围，把国家征地作为新增建设用地的主要途径，由政府垄断建设用地的供给。
二是政府编制土地利用规划和计划，由中央确定耕地、建设用地的指令性控制指标，层层分解直达乡镇村，划定土地利用区，确定每块土地用途。任何单位和个人必须按照规划确定的用途来使用土地。
三是通过高度集权和复杂的行政审批来保证规划指标的落实。
这号称是世界上最严格的土地管理制度，但其实是最严格的土地资源计划配置制度。实施十多年，这一制度暴露出很多弊病。一是禁止集体土地进入建设用地市场，阻碍农民集体参与工业化、城市化，大大损害了农民的利益。
二是以征地作为新增建设用地的唯一途径并低价征地，把土地开发收益完全收为国有，造成上亿失地农民60%贫困化。又构建了数以万亿元计的“卖地财政”，刺激地方政府多征地、多用地，富了开发商，肥了贪官污吏，扩大了贫富差距。
三是政府通过指令性规划、计划配置土地资源，但规划、计划脱离实际，导致大量违法用地，降低了土地配置效率。
四是高度集权而又烦琐的行政审批制度既增大了管理成本，又降低了土地配置和利用效率。为纠正违法违规用地，支付了巨大的管理成本。
五是1/4的建设用地供应量无偿划拨使用，导致土地粗放利用，降低土地利用效率。比如，大学城、大马路、政府大楼。
六是3/4的建设用地供应量投放市场，对土地市场过度的行政干预，扭曲了土地价格。在工业用地市场，行政定价，贱卖工业用地，工业用地地价是住房用地的1/6（日本是1/2～1/3），导致土地粗放利用，过多的土地配置于工业，资源错配。在房地产市场又限量供应，招拍挂，贵卖房地产用地，造成房产结构不合理——高价房太多，低价房太少。也导致开发商囤地、投资和投机买房行为增多，最终形成房地产泡沫，广大居民买不起房。
张千帆：除了郑老所说的之外，这部法律至少还存在以下弊端：一是国家的立法思维和重管理的方式与中国现实是相违背的。二是公共利益界定不明确，征地补偿不公正，征地程序不合理，以及救济程序严重匮乏，造成政府征地权力几乎不受法律约束。农民的土地权利得不到合法的保障，导致征地纠纷、征地腐败越来越严重。
提交修改的《土地管理法》体现的国家思维是重管理效益、轻管理保障，这就导致这部法律的立法理念严重滞后，不能满足中国社会当前的需要，甚至可以说，它是造成农村土地种种问题的根源。因此，必须要全面地修改《土地管理法》。
政府应为公共政策制定者
张千帆：修改《土地管理法》时，至少应坚持十个原则：
一是在立法理念上明确，政府的合法职责是土地监管，而不是直接经营土地。
二是要充分体现农民土地所有者的地位。
三是要保障农民公共事务的参与权、土地信息的知情权和居住权。
四是让集体土地直接进入建设用地市场。
五是改革土地征收制度。土地征收是为了实现公共利益，而且手段和目的要成比例。
六是要改革目前的行政审批制度，建立适应市场经济的规划。减少国家权力在土地市场中的微观干预。
七是改革和建立与土地集约利用和优化配置相应的公平分配的土地财税制度。
八是通过法律严格限定土地所有权和使用权的征收，一定要明确，征收只能是例外，自愿交易是原则。
九是建议稳定与地方政府事权相匹配的地税体系。
十是减少行政救济，强化司法救济。
李平：修法首先要确立修法的指导原则，一旦确立，具体的法条修订必须要符合这些原则。根据温家宝总理最近的讲话与国家近年来出台的政策和法律，修改《土地管理法》的指导原则，大体上有这么五个：第一是要农民生活水平有提高，长远生计有保障；第二是保护农民的财产权利，让农民分享土地的增值收益；第三是在法律上实现城乡一体化，杜绝法律上的城乡二元体制；第四是减缓耕地流失，确保18亿亩耕地的红线；第五是有利于创建和谐社会。
王小映：改革到如今，需要弄清楚公权力和土地所有权的关系问题。在理论方面，过去长期支撑改革的所谓的土地有偿使用理论，现在看来，是需要反思的。所谓的土地有偿使用，其本质是土地自然增值归公。土地增值归公的命题本身是成立的，但要科学理解。土地增值中一部分应当归公，一部分必须给予农民，不能全部增值都归政府。
今后的改革，应当逐步按照政府只是纯粹的公共管理者的要求，规范政府三个主要的公权力：第一是土地监察权，包括规划管制和市场监管的权力；第二是土地征收权；第三是土地税收权。
政府的公共管理者和立法部门应当超脱所有制这样的意识形态层面的问题，作为纯粹的公共管理者，根据公共利益需要来制定公共政策，实现公共政策与土地所有权的脱钩，进而实现城乡土地政策的一体化。
改革是城乡统筹的改革，《土地管理法》的修改应该统筹城乡土地规划管理、市场开放、市场监管、征收补偿、税费义务等。对于集体建设用地，在现行法律下，可考虑创设与国有出让土地使用权一样的集体出让土地使用权，进而建立城乡统一的建设用地流转市场。比如，两个房屋，一个是国有土地上的，一个是集体土地上的，所有权可以不一样，但是，土地使用权可以是一样的。如果都是出让土地使用权，其市场开放范围、征收补偿、税费义务就可以是一样的。对集体建设用地出让，可规定必须通过招拍挂方式举行，防止集体经济组织贱卖集体土地。
立法理念转为权利保障为中心
盛洪：《土地管理法》第一条提出：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制……根据宪法，制定本法。” 这句话实际暗含着“加强土地管理部门权力”的含义，是“部门立法”的典型特征。这一原则决定了《土地管理法》本身不可避免地会走偏方向。
例如，市场价格应是双方自愿的，当地方政府用远远低于市场价格的价格从农民手里抢走土地时，很多人义愤填膺，批评甚至谴责地方政府的做法。但是，这些地方政府都没有违“法”，甚至补偿还高于《土地管理法》规定的标准。《土地管理法》规定的补偿是平均产量的6～10倍。然而，按照经济学的理论，土地作为一种资产的价值应该是未来收益的贴现值。按照3%的贴现率来计算，土地的农业用途价值约为农业产量的25倍。更何况，还不能仅按农业用途估计土地价值。这样，补偿失地农民平均产量的6～10倍无异于掠夺。
再比如，《土地管理法实施条例》是相关行政部门制定的，其中最后一条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”这已经超出了《土地管理法》本身规定的范围，显然是行政部门塞进的“私货”。这是现在各地普遍强拆的“法条”依据。
从国土部提出的修订草案来看，与现行的《土地管理法》相比，进一步加强了土地管理部门和地方政府的权力，进一步剥夺了老百姓的土地权利。如这个修法草案新增的第七十一条规定，“被征收土地的农村集体经济组织和农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的，由市、县人民政府协调”，这相当于让征地当事一方，既有定价权，又有当对方不同意时的争议裁决权，将对方置于完全无权讨价还价的境地。
所以，我反对国土资源部作为一个行政部门起草修法草案。如果不改变“部门立法”的惯例，还不如废掉这部法律。在没有通过新的《土地法》之前，有关土地的问题可以适用《合同法》和《物权法》。有关征地的问题，可以再由行政部门专门去说明，并经立法同意后搞一些特殊条例。
其实，农村集体的土地，是村民们的祖先通过开荒和购买获得的，即使有过土改的历史，但土地基本上是在村的范围内再分配，没有被村外的人夺走过。土地国有是一个主权概念，主权是一种提供公共物品并收取税负的权利，而并非买卖土地资产的权利，公共机构不应该通过买卖土地以牟利。
如果要制定《土地法》的话，必须委托民间机构起草，也可以由多家机构来起草，在竞争中制定一部良法。
张千帆：我们建议立法宗旨要全面修改，应该是合理利用土地，切实保护耕地，加强土地管理。这样可以全面权衡各种利益，也可以把农民的权利放在比较重要的地位。
一个国家制定法律、政策的最终目的是，使人民更加充分地享有对他们个人幸福来说至关重要的各种权利。所以，从宪法层面来看，判断一种法律制度是不是有正当性、合法性，不应该从理论上探讨它是否合理完善先进，也不应该仅看它是不是有利于国家在一定时间内的经济发展，更重要的是看它的效果是否确实有利于人民充分享有各种权利。
这部法律，它主要的问题不仅体现在一些不合理的法律条款上，更重要的是它作为一个整体，体现了一个国家层面的发展思维。如果这种思想不改变，只是在条文上修修补补，其实是没有意义的。所以，修改《土地管理法》首先要把立法理念从先前的国家主义倾向，转向以权利保障为中心的新理念。
改革核心是改计划配置为市场配置
郑振源：土地管理制度改革的核心是要从根本上改变现行的土地用途管制制度，改计划配置为市场配置。为实行市场配置，首先要建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。为此，一是要转变政府职能，政府的职责是管理土地而不是经营土地。二是要进一步完善土地产权制度，明晰和平等保护集体土地产权；要修改《物权法》，给予集体土地有处分权的建设用地使用权、宅基地使用权。三是允许集体土地进入建设用地市场，取消不适当的限制。四是改革土地征收制度，缩小征地范围，按市价给被征地者公平补偿，执行合意、公开的征地程序。
其次，要建立市场配置基础上的国家宏观调控体系。为此，一是改革现行土地利用规划、计划的功能、内容和方法，建立适应市场经济的规划、计划体系。在市场配置制度中，政府和规划不再是土地资源的基本配置者，而是市场配置的调节者，市场做得不好的地方，用规划来改。规划不应再是指标分配式的规划，而要改为公众参与式的规划。要把国家发改委的主体功能区规划、建设部的城乡规划、国土资源部的土地利用总体规划，三规合一。二是要改革与建立能促进土地集约利用、优化配置、公平分配的财税制度，将财税制度作为土地调控的主要手段。财税制度改革有几个内容：
（一）给地方政府与其事权相匹配的财权，取消“卖地财政”；
（二）减轻土地流转税，增加土地财产税，有利于土地流转和节约利用；
（三）正确实施土地用途（管制）分区制，限制土地使用权，克服土地利用的负外部性，而不是确定每块土地的用途；
（四）征地制度还要有，但征收土地所有权、使用权是为了提供公共品用地；（五）改革现行行政审批制度，简政放权；（六）尽快制定《土地基本法》和各种土地管理施行法。
张千帆：土地利用总体规划的现行规定有三个问题：一是突出政府的行政权，包括执行、变更和废除规划的权力；二是强化政府在规划当中的决定权，忽视公民在其中起的重要作用；三是过于强调土地规划中的上级审批权。那么，怎么改？我们主张，一方面要求地方人大或者人大常委会来审批这个规划，同时要求规划草案公示，征求地方民意，法律可以在这方面规定更具体的方案，以便落到实处。
政府卖地就成了商人
王小映：应该逐步缩小征地范围，最终将土地征收限定在严格的公共利益范围内。为了实现这一目的，可先从城市规划圈外减少征地，然后在城市规划圈内缩小；从存量入手，再到增量；从宅基地之外入手，再到宅基地。
此外，为缩小征地范围，农地转用审批和征地审批应相分离。在日本，农地转用由农林水产部门审批，而征地则是国土交通部门审批。农林水产部门担当农地利用、保护的管理责任，国土交通部门担当为道路等公共建设提供用地的责任。中国把两个权力捆绑在一起，由国土部门行使，弊病很大。
张千帆：《土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的问题也很大。这就是说，国家为了实现公共利益，就可以征收土地。在实践中，这一条赋予国家过于强大的土地征收权。
怎么解决？第一，保留政府对农民征地的权力，但是，必须通过立法列举公共事项来限制征地权。第二，政府有举证责任来证明征地是迫不得已的措施，是符合公共利益所需的，且只有通过征地来实现这一目标。因为政府和权利所有人之间不可能达成协议，加上这条，也许可以限制地方政府的征收权。
此外，单位获得土地有两种方式，也就是无偿划拨和有偿使用。对土地的无偿划拨加剧了不同行业的不平等，同时也造成土地资源的浪费和土地腐败的滋长。我们提出的解决方案有两种，或者完全取消划拨方式，统一实行有偿用地的原则，或者采用相对保守一点的做法，还是保留划拨，但是，把划拨的范围严格限制为军事用地和国家机关用地。
我也同意，要借鉴目前的房屋征收条例，界定公共利益，但是，公共利益实际上是不可能完全界定的。如果程序不完善，只要政府宣称是为了实现公共利益，它就可以征收，加上目前土地出让金的70%归地方政府支配，政府在双重利益驱动下，非常容易无限扩大自己的征收权。
李平：我个人认为，公共利益是非界定不可的。中共十七届三中全会决议已经提出来，要区分公益性用地和经营性用地。公益性可以征地，经营性不可以征地。这就至少提出一个要求：如果不界定公共利益，经营性用地从何而来？
在新的城市征收条例里，已经对公共利益做了界定。如果在农村的征地问题上不界定何谓公共利益的话，就会形成中国在征收法律上再次引入城乡二元体制的情况。
从国际比较经验看，如何界定公共利益，大致有三种方法。一是排他性列举，比如挪威在其征地法里列举了55个公共利益的范畴，除此之外，政府没有征地权力。第二种是包容性列举，即在具体列举的公共利益之后再加上兜底条款以涵盖其他在法律制定时尚无法预见的公共利益，但这些其他公共利益大多是由其后的法律授权。像韩国、法国就是这样，中国的城市征收条例也是采用这种方法。第三种就是用“公共利益”“公共用途”“社会福祉”等词语来概括，而不对这些词语做任何法律界定。如美国、英国，还有中国现行的《土地管理法》。
美国之所以采取不界定的办法，是因为它有其他方法来限制“公共利益”的滥用。第一，在美国，政府不能决定征地，必须通过议会决议。议会是民选的，代表着多数人的利益。第二，对征地目的可以展开司法审查。第三，联邦最高法院对“公共利益”的界定仅仅是对政府征地权力的最低限制，各州可以自行提高对征地的限制。比如，在2005年，联邦最高法院对美国宪法中的“公共用途”做了宽泛界定，认可地方议会可以以经济发展、增加税收、促进就业为由来征地之后，43个州通过了州法，限制政府为所谓的经济发展、增加税收而扩大征地范围。
那么，如何来界定“公共利益”呢？中国应当通过立法，以包容性列举的方法来界定公益性征地；凡是列举以外的，严禁征地。之所以采用包容性列举法，是因为中国经济高速发展，城市化进程很快，有一些新的公共利益很难在立法界定时包括进去。
不过，公共利益的扩展应该由法律授权，而不能由政府主导。比如，在我国台湾地区，农地征收分三类，第一类是常规公共利益的征收；第二类是基于国家利益的征收，比如环保项目；第三类是后来立法创设的区位征收，主要指城市周边并有增值空间的土地。对区位征收，当局给予土地所有者选择：要么农地市场价的货币补偿，要么被征地数量的50%～60%的转用途土地。韩国也是采用这种方法来解决城市化所需的土地，现今首尔辖区的50%和釜山辖区的40%都是通过这种方法实现的。我国台湾地区和韩国的城市化没有出现尖锐的利益冲突，这种方法起了极大的作用。
中国目前也在做这方面的尝试，比如说留地安置，和这个思路是一样的，但是，比例非常有限。据我所知，海南搞的留地安置才达到8%。中国是否可以考虑学习我国台湾地区和韩国的方式搞到50%？政府其实一点儿也不吃亏，因为政府不花一分钱，就从农民手里拿走50%的建设用地。农民也可能接受，因为这50%的建设用地的价值可能远高于常规征地补偿。当然，这个土地事前必须规划为建设用地和城市用地。
盛洪：对土地交易可以征土地增值税，一方面仍可以为城市建设筹集资金，另一方面更为合理，关键上是性质发生了变化。如果政府卖地的话，政府就成了一个商人，它与其他的商人之间就不可能有公正的交易秩序；征税才是正当的政府行为。
按市场价格补偿
李平：现有补偿的局限性非常明显。一是采取了上限标准，不得超过30倍，二是规定按原有用途给予补偿。现实的发展已经突破了《土地管理法》对此的规定。比如，28号文（《国务院关于深化改革土地管理的规定》）规定，基本农田的补偿按照30倍的最高标准，不够的就用出让金。《国有土地上房屋征收与补偿条例》也提出，补偿“不得低于市场价格”，引入了最低保护价的概念。此外，一些省市出台的规定也规定其征地补偿标准为最低标准，另外还提高补偿，比如重庆，如果在城区周围开发房地产，用地单位还要再交上每亩3万元的社会保障统筹费，以支付农民的社保。这些都是新的创造，在新法当中应该引入。那么，《土地管理法》第一就要废除最高补偿原则，把现行规定的“30倍”作为最低的土地补偿标准。此外，按照人头给予最低安置补助费，重庆是每个失地农民28000元，江苏是每人14000～26000元。另外，像我国台湾地区和韩国，对城市周边的征地，给予农民选择权，或者是给补偿，或者是给予机会，让农民享受至少50%的土地增值收益的权利。
王小映：应该统一国有土地和集体土地的征地拆迁补偿标准，不能像现在这样搞两套标准。在《土地管理法》修订时，可考虑引入司法审查条款，让法院来审查某个征地项目是否合理、补偿是否公平。应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，出台《集体土地上房屋征收与补偿条例》。同时，应把对农民的财产补偿和就业补偿相区别，根据农地的市场价确定财产补偿；而就业补偿最好是直接到户，全部发给农民。
李平：征地补偿该怎么分，这是中国亟待解决的问题。乌坎事件，说白了，就是因为农民没有参与村集体卖地收入的分配。尽管中国这种集体所有权和农民用益物权同时并存的体制比较独特，但也有一些国际经验可以借鉴。中国的体制类似于美国地主与租户间的关系。美国的案例法规定，租户是否享有和享有多少征地补偿取决于租约的性质。如果是短期租约，除了搬迁费和当年损失之外，租户没什么权利享受征地补偿。如果是长期租约，征地补偿由地主和租户共享。如果租赁合同规定长期租约到期后自动续期、地主无权收回土地的话，征地补偿全部归租户，只不过租户需要按合同支付租金。中国农村土地权属架构是：农民享有按政策规定是长久不变、按《物权法》规定是30年到期之后可以延期的土地权利；集体所有者不得收回农民的土地权利；农民也不向集体所有者交租。按美国的法律来看，这就是零租金的长期租约，到期延期，地主不能收回，当然，征地补偿就应该全部给农民这一租户。
但是，考虑到中国的现实，《土地管理法》应该至少规定绝大部分的补偿款给予失地农民。不少省份已经在这方面迈出一步，如山西、河南、甘肃等都是“二八开”，农民得至少80%，集体得最多20%；福建是“三七开”。安置补助费则是百分之百给失地农民。
张千帆：《土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”必须废除。要由现在的法定补偿标准变成现在的市场价格补偿标准，由双方自愿协商制定补偿标准和价格，如果双方无法达成一致，由双方同意的周边市场价格来交易。它主要的问题，就是实际操作程序上遇到的困难。但是，作为原则，必须要这么改。
就征地补偿款发放对象和程序来说， 第四十九条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”这意味着现在征地补偿是给所谓的集体经济组织的。而且，那些“禁止侵占、挪用”的规定实际上很难落实到现实中。解决的措施，可以采用几种变通做法。一是把征地补偿款全部发放土地的使用者，而不是发放给农村集体组织。第二个做法是扣除集体经济组织需要的公共建设费用以后，把其他的款项直接发放给被征地者。还有一种做法，就是首先把钱发给农民，然后由农民再上交一部分土地管理费用。
征地该如何实施
李平：中央近年来出台的有关征地程序的政策和法规已经非常到位，只需将其纳入《土地管理法》即可。但是，有两点要强调：
一是应该仿效城市征收条例赋予农民和城市居民同样的申诉权，即被征收人不认可征地补偿的，既可以提起行政复议，也可以提起行政诉讼，废除现行的行政复议前置规定。二是废除“争议不解决，不影响征地的实施”的条款。这一点在新的《土地管理法》中一定要确定，要不然所有的程序都是形同虚设。
张千帆：关于征地方案的实施，在《土地管理法》中体现为第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”这条规定极其简单，完全忽视了被征地农民和社会公众的参与，它造成的问题也是极其明显的。我们建议，修改的时候要明确规定，土地征收决定之前必须广泛地征集被征收者的意见。征地实施方案由地方人大及其常委会决定。
郑振源：征地程序要符合物权变动的“合意”加“公示”两大原则。征地过程中应给农民知情权、参与权、谈判权，这样征地方案才能达成双方合意。
放开集体土地入市
郑振源：要将征地范围缩小到为公共利益需要的范围内，就必须开放集体土地入市。但是，现在有三个市场进入门槛：
首先，必须是符合规划、经过审批的集体建设用地才能入市。目前，农村集体用地能合规合法入市的很少，据浙江衢州市调查，只有2.6%。如此高的门槛无异于不让入市。
第二个是集体建设用地禁止进入房地产市场，封杀小产权房。其理由有三：（一）建设小产权房脏、乱、差，所以不能建，这个理由很牵强。那是长期只禁不管的结果，如果加强管理，就不会有这样的问题。（二）会影响保护耕地。这个理由也不充分。如在宅基地上建小产权房，不占耕地，就不应禁止。另外，政府为建设3000万套保障房也在大量征收耕地、储备土地，那么农民应当也可以利用耕地建设廉租廉价房。（三）真正的理由是政府要保持对房地产的垄断地位，怕小产权房冲击国有房地产市场秩序。但是，这正是开放集体土地进入房地产市场所要起的积极作用。现在，房价这么高，地价这么高，都是政府垄断了房地产的土地供应而开发商垄断了房子的供应所造成的。为了打破政府对房地产的垄断，就应该允许集体建设用地进入房地产市场。
第三个是将土地分为圈内圈外，在规划的城市建设区范围内，不允许集体土地进入，必须征为国有才能建设，只有城市规划区之外才允许建设，理由是要维护城市土地国有。这个理由也值得商榷。1982年前，城市土地国有化是为了消灭私有制、建设苏联模式的社会主义社会。现在土地都是公有了，为什么只能在国有土地上建设城市，而不能在集体土地上建设城市呢？何况，现在已有许多在集体土地上成功建设城镇的实例，如北京市的郑各庄、高碑店。所以，这条限制也没有必要。
取消这些门槛才能真正做到允许集体土地入市，允许集体土地参与工业化和城市化建设。
张千帆：限制农村集体土地直接入市的问题，怎么改？至少有两种方案。第一种是直接废除建设用地必须申请使用国有土地的制度，让集体土地自由进入市场。从农业用地变成工业商业居住用地，应该有一个审批程序，这就是所谓的用途管制。要让用途管制真正发挥其作用，政府必须从所谓的征收主体退出来，变成裁判，和征地利益关联脱钩。
另一种方案是，保留建设用地申请使用国有土地的制度，但是，废除集体土地变国有土地必须经过政府征收的制度。政府还是征收主体的话，什么都做不好。
《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这种严格的限制，名为保护耕地，实则极大地限制了农民就地创业和就业的权利。怎么修改？我们提出两种办法。一种是取消对集体土地的使用权限制，允许农民对自己的土地使用权进行流转。至于土地用途变更，由地方政府按照法律规定的土地运用规划来进行审查批准。还有一个方案，是让农村的集体经济组织授权农民个人对土地的使用权实行流转。两种方案相比，我们还是比较倾向于前一种。法律应该规定，农民在流转之前，要和村委会或者集体经济组织沟通，或者说个人流转必须经过村民大会或者村民代表大会的多数通过。
王小映：应当取消现行《土地管理法》的四十三条和六十三条，为集体建设用地流转提供法律空间。在此空间内，可出台集体建设用地出让转让条例，规范集体建设用地出让和转让。
（原载《中国改革》 2012年第3期 ）
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